La vittoria di Macron nelle presidenziali francesi rappresenta una netta svolta politica del processo di unificazione europea. Dopo anni di crisi economica grave e di montante nazionalismo, finalmente le forze favorevoli a un’unione politica europea mostrano un sussulto di orgoglio. Macron ha vinto sconfiggendo la nazionalista Le Pen con un programma politico che si propone di rinnovare la Francia insieme a una rifondazione dell’Unione europea. I partiti tradizionali francesi, destra e sinistra, hanno dovuto lasciare il campo libero al confronto Macron-Le Pen. L’europeismo dei vecchi partiti, non solo quelli francesi, non è più una risposta alle sfide attuali.
Tuttavia, per quanto sia abile e determinato, Macron deve fare i conti con alcuni ostacoli europei – qui trascuriamo quelli interni, comunque rilevanti – che potrebbero causare una battuta d’arresto o il fallimento del suo coraggioso progetto. Il primo ostacolo consiste nella pavidità di molti dirigenti politici, che considerano la vittoria europea di Macron con sollievo, solo perché intendono rimandare le scelte difficili a un futuro indefinito. Ha reagito così il Presidente della Commissione Europea J-C Junker che, nella celebrazione del 9 maggio a Bruxelles, ha sostenuto che i governi non sono disposti a riformare ora i trattati e, a proposito del collegio unico europeo per le elezioni del 2019, ha risposto che i partiti europei non intendono metter mano a una riforma complessa del sistema elettorale europeo. Già si sono espressi negativamente nel corso della passata legislatura e non ci sono i tempi per farla entro il 2019. Accontentiamoci di quello che c’è.
Questi argomenti sono dettati dall’istinto di conservazione dello status quo. La Commissione si vanta di stare all’ascolto dei cittadini (vuole attivare un portale per consentire agli europei di esprimere le loro opinioni sull’Europa; un omaggio alla democrazia diretta), ma non intende concedere loro maggiori poteri per il controllo sul suo operato. Eppure in democrazia i cittadini devono poter decidere con il voto chi li governa. Perché un governo europeo democratico dovrebbe essere impossibile? Bene ha fatto, pertanto, Andrew Duff a diffondere subito un Discussion Paper(1), breve ed efficace, per mostrare come sarebbe ragionevole e semplice realizzare la proposta di un collegio unico europeo. Si tratta di un’iniziativa decisiva per trasformare l’ondata europea in uno tsunami. Tutti i partiti europei dovrebbero farla propria subito.
Qui intendiamo attirare l’attenzione su un secondo aspetto importante del processo costituente europeo. Si tratta della creazione dell’unione fiscale, la madre di tutti i beni pubblici europei, sia quelli già esistenti come il mercato interno e l’unione monetaria, che potrebbero funzionare meglio, sia quelli futuri, come la politica estera e della difesa europea. Spesso sull’unione fiscale il dibattito è lasciato agli esperti. Vi sono tuttavia alcuni aspetti culturali e ideologici che impediscono un chiaro confronto. E’ questo il caso del dibattito interminabile tra il governo italiano e il governo tedesco sul ruolo dell’austerità, sul rispetto delle regole del Fiscal compact e sulla flessibilità necessaria per affrontare situazioni di emergenza, come la grave crisi economica del 2008. Italia e Germania rappresentano le due polarità di una concezione della governance europea che riguarda anche altri paesi, grosso modo quelli del Sud e del Nord dell’Europa. I due punti di vista sono complicati dal fatto che, in entrambi i casi, il confronto coinvolge due diverse dottrine economiche, il neo-liberalismo, per la Germania, e il keynesismo, per l’Italia, utilizzate come uno strumento per sostenere l’interesse nazionale. Qui ci proponiamo di districare la matassa, mostrando che la creazione di un’unione fiscale federale, mediante un ragionevole compromesso, consentirebbe alle due parti di superare sfiducia e sospetti reciproci.
Cominciamo dall’Italia, che ha un debito pubblico pari al 133% del PIL e un servizio di interessi annuali sul debito pari a circa il 4% del PIL. Si tratta di un’esposizione finanziaria preoccupante, che mette l’Italia in una condizione di estremo pericolo: cioè il fallimento dello stato, con conseguenze gravissime per i suoi cittadini (si pensi al fallimento di altri stati, come la Germania nel 1923 o l’Argentina, nel 2001). Il rischio si avvicina sempre più nella misura in cui la BCE sarà costretta ad allentare il suo programma monetario favorevole a bassi tassi d’interesse (grazie a questa politica, l’Italia dal 2012 al 2016 ha risparmiato 17 miliardi). Quando i tassi saliranno, crescerà anche il conto che l’Italia deve pagare ai suoi creditori: è noto che, se i tassi d’interesse salgono al di sopra del tasso di crescita dell’economia (ora circa l’1%), il debito pubblico diventa insostenibile. I segni di nervosismo dei finanziatori del debito italiano già si stanno manifestando, come segnala lo spread sui bund tedeschi. La situazione è pertanto seria e non si comprende perché i partiti italiani che si apprestano a una nuova campagna elettorale non mettano la riduzione del debito in cima alle loro priorità. La spiegazione probabile è che in Italia non si è ancora affermata quella cultura della stabilità auspicata da Carlo Azeglio Ciampi quando il governo italiano ha deciso di aderire all’Unione monetaria.
L’opinione comunemente diffusa nella classe politica, e fra molti economisti, è che l’aumento della spesa pubblica, se necessario – e prima delle elezioni tutti tentano di conquistare voti con promesse mirabolanti – si possa fare aumentando l’indebitamento (prima dell’UEM si poteva anche stampare moneta e fare inflazione, ora non più). Si sostiene che non esiste un limite preciso all’indebitamento di uno stato. E’ vero. Anche un’impresa non ha un limite predefinito – e alcune imprese si indebitano sempre più – ma arriva un punto in cui il credito le viene negato perché nessuno crede più alla sua solvibilità e il fallimento diventa inevitabile. La stessa cosa può accadere a uno stato. Se la finanza internazionale e i cittadini sospettano che lo stato sia in difficoltà, nessuno vorrà comprare titoli pubblici, i tassi aumenteranno rapidamente e alla fine il governo nazionale non riuscirà più a pagare stipendi, pensioni e a rimborsare il debito. Inoltre, quando il valore dei titoli pubblici crolla, il sistema bancario, che custodisce come riserva gran parte del debito dello stato, collassa. In poche parole lo stato fallisce.
Se l’Italia dovesse procedere irresponsabilmente su questa via le conseguenze per gli altri paesi dell’Unione europea sarebbero devastanti. La crisi greca ha potuto essere tamponata, seppure maldestramente. Ma una crisi del gigantesco debito italiano si trasformerebbe in una disgregazione dell’Unione, perché non esistono risorse europee sufficienti – nonostante la creazione dello ESM (European Stability Mechanism) – per arrestare l’emorragia. E’ questo il pericolo paventato dai tedeschi che pertanto non si fidano delle vaghe promesse di risanamento dei conti fatte sinora dal governo italiano, che chiede continuamente flessibilità di bilancio per sostenere la crescita, nella convinzione che si possano finanziare le spese – anche quelle improduttive – con un debito pubblico crescente. Eppure, ogni partito italiano responsabile verso i propri cittadini dovrebbe affrontare il problema con chiarezza e onestà. Un debito pubblico eccessivo alimenta sprechi, inefficienze e corruzione nella pubblica amministrazione. Chi è contro corruzione, sprechi e inefficienze – e tutti i partiti lo sono a parole – dovrebbe essere anche favorevole a un piano a lungo termine per la riduzione del debito pubblico. In sostanza, questo significa accettare nelle sue grandi linee il Patto di stabilità, sebbene si possa discutere se il livello di sicurezza del debito sia al 60, al 70 o all’80% del PIL.
Consideriamo ora il caso tedesco. La Germania è diventata l’economia più forte e solida dell’Unione europea grazie a molteplici fattori, tra i quali la sua stabilità politica, l’unificazione tra le due Germanie e la sua ideologia economica, che risale ai tempi della seconda guerra mondiale, quando a un gruppo di economisti ha elaborato una dottrina alternativa all’economia dirigistica del nazismo. L’ordoliberalismo si fonda sull’idea che lo stato debba garantire un’effettiva concorrenza nell’economia, impedendo la formazione di cartelli e trust. La stabilità monetaria deve essere affidata a una banca centrale indipendente dal potere politico e il debito pubblico va contenuto entro limiti prudenziali. La crescita economica si basa sugli aumenti della produttività e i salari non devono crescere più della produttività. La dottrina ordoliberale, adottata sia dalla CDU che dallo SPD, venne denominata negli anni Cinquanta ‘economia sociale di mercato’, un termine che figura ora nel Trattato di Lisbona. Essa ha un aspetto interno e uno internazionale. Negli anni Cinquanta e Sessanta, in un sistema internazionale fondato sugli accordi di Bretton Woods, era naturale per i paesi europei assumere il sistema dei cambi fissi come un orizzonte naturale della politica economica. La stabilità dei cambi divenne parte integrante della dottrina e la Germania ha sempre difeso la stabilità della propria moneta, criticando giustamente paesi come l’Italia, che favorivano l’inflazione e continue svalutazioni per recuperare una competitività fittizia delle proprie industrie. Per questo, nei casi di crisi della propria economia e dell’occupazione, il governo tedesco ha puntato al recupero della competitività favorendo la moderazione salariale, sino a che l’industria nazionale non fosse stata in grado di accrescere le vendite dei prodotti nazionali sul mercato europeo e internazionale.
In sostanza, la dottrina tedesca rifiuta nettamente ogni ricorso a politiche keynesiane di stimolo della domanda aggregata, mentre favorisce la creazione di surplus economici della bilancia dei pagamenti. Questi sono stati anche gli orientamenti generali che hanno ispirato le riforme tedesche del governo Schröder (Agenda 2010) e che hanno consentito ai successivi governi Merkel di rilanciare l’economia tedesca sino agli anni recenti, quando il surplus tedesco ha raggiunto il 9% del PIL, anche a causa di un eccesso di risparmio sugli investimenti. Si tratta di un surplus gigantesco, maggiore di quello cinese, e che rappresenta una delle cause maggiori di squilibrio dell’economia europea e mondiale. Un economista tedesco(2), membro del German Council of Economic Experts, osserva giustamente che l’economia tedesca è riuscita, mediante una politica macroeconomica passiva, a garantire la piena occupazione, sfruttando paradossalmente le politiche di sostegno della domanda aggregata da parte dei paesi che la Germania critica per le loro politiche poco austere. In definitiva, il modello tedesco di crescita – che si basa sullo sfruttamento del potere d’acquisto estero e rifiuta il sostegno della domanda aggregata interna – non può diventare un modello europeo, adottato da tutti i paesi dell’Unione. E’ un modello che crea squilibri e che contraddice i principi dell’art. 3 del Trattato di Lisbona dove si afferma che l’Unione promuove ‘lo sviluppo sostenibile … una crescita economica equilibrata … la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli stati membri’.
Questo retroterra culturale è sufficiente a spiegare: a) perché il governo tedesco, anche grazie alla forza della sua economia, è riuscito a imporre politiche di austerità nel corso della crisi finanziaria e del debito sovrano; naturalmente il rispetto dei parametri del Patto di stabilità ha un valore prudenziale in periodi di normalità; ma l’imposizione di politiche di riduzione della spesa pubblica e degli investimenti nel corso di una grave crisi economica ha aggravato ulteriormente la crisi europea; b) perché il governo tedesco, in particolare il Ministro delle Finanze Schäuble, considera l’Unione monetaria poco più di un sistema di cambi fissi, tanto che ha potuto proporre l’uscita (definita provvisoria) della Grecia durante la crisi del luglio 2015; fatto che avrebbe aperto la via ad altre espulsioni; c) perché secondo la dottrina ordoliberale la crescita dipenderebbe solo dai ‘compiti fatti a casa’, cioè da politiche nazionali e non da politiche europee, come dovrebbe essere evidente se si pensa che la ragione di fondo dell’Unione è la politica comune per la ricerca d’avanguardia, gli investimenti europei per uno sviluppo sostenibile e una economia competitiva nei confronti dei grandi poli economici mondiali; d) perché il governo tedesco ha proposto lo European Stability Mechanism (ESM), sul modello del FMI, per aiutare con ‘condizioni’ i paesi in difficoltà; si tratta di una istituzione intergovernativa sottoposta al diritto di veto, e che consente ai paesi più forti economicamente di prevalere; una proposta che il Ministro Schäuble vorrebbe sostenere come alternativa (che dice provvisoria) a una unione fiscale europea.
In questo articolo si è cercato di non affrontare problemi tecnici e così faremo anche nelle conclusioni, per chiarire che cosa si debba intendere per unione fiscale europea, o una fiscal capacity europea. Una fiscal capacity, per essere veramente efficace, deve mettere in condizione le istituzioni europee – dunque un governo europeo democratico, legittimato di fronte a un Parlamento europeo – di affrontare i problemi europei, lasciando liberi i paesi membri di affrontare i problemi nazionali in piena autonomia. Naturalmente, in un’Unione può accadere che alcune politiche di un paese finiscano con il danneggiare altri paesi; queste politiche vanno proibite. E’ a questo punto che si comprende perché il contrasto italo-tedesco, oppure tra i paesi del Nord e quelli mediterranei, rappresenti un serio ostacolo all’istituzione di un’efficace unione fiscale. I sospetti reciproci vanno superati. L’Italia deve accettare delle regole di bilancio e del debito pubblico che non mettano in pericolo la stabilità monetaria e finanziaria dell’Unione. Si potrà discutere se modificare gli attuali parametri fissati nel Patto di stabilità, ma un patto è necessario. La Germania, d’altro canto, deve accettare una politica degli investimenti e di sostegno della domanda aggregata europea, per una crescita sostenibile e per l’occupazione. Pertanto il bilancio europeo deve assumere una dimensione adeguata, certamente superiore all’1% attuale. Se si trova un accordo su questi punti, la creazione di un’unione federale, con mezzi fiscali propri – dunque una fiscalità europea non dipendente dal benvolere degli stati membri – diventerà possibile. Un’unione fiscale europea si deve fondare su un patto costituzionale. Gli stati membri devono accettare i vincoli fiscali europei come obblighi costituzionali: questo significa che essi vanno regolati come oggi si regolano gli aiuti di stato alle imprese in difficoltà; è la Commissione che eventualmente ricorre alla Corte di Giustizia se uno stato membro non li rispetta (l’attuale sistema intergovernativo, grazie al quale un paese riesce a imporre il rispetto delle regole ad altri paesi, va abolito, perché crea pericolosi contrasti nazionali). Infine, va adottato un patto di convergenza – come propone il progetto Verhofstadt – che indichi le condizioni alle quali i paesi che partecipano all’unione monetaria e al finanziamento del bilancio europeo possono accedere ai fondi europei. In sostanza, si tratta di definire con precisione i limiti fiscali degli stati e i limiti e i poteri fiscali dell’Unione. Il governo democratico europeo deve poter utilizzare la carota e il bastone, quando è necessario. Questa è la flessibilità di cui l’Unione ha bisogno.
Un’ultima osservazione. Il compromesso fiscale europeo qui delineato è accettabile anche per due dottrine economiche spesso concepite come antitetiche: quella neoliberale e quella keynesiana. I liberali, a partire dagli economisti classici, in particolare Ricardo, hanno compreso che solo una banca centrale indipendente dal potere politico può garantire una politica monetaria non inflazionistica. Tuttavia, non hanno mai saputo indicare limiti precisi all’indebitamento, anche perché il loro punto di vista politico si è limitato all’orizzonte nazionale e un governo nazionale è sovrano, anche per la dimensione del debito. La dottrina keynesiana è nata negli anni difficili della Grande Depressione e dell’autarchia. Keynes ha adottato esplicitamente il punto di vista mercantilistico e ha concepito la politica monetaria come un ausilio alla politica fiscale nei casi di crisi, mediante deficit finanziati con emissioni monetarie. Tuttavia le politiche keynesiane di emergenza sono, col tempo, diventate strutturali, sia in Europa sia negli USA, ed hanno contribuito a giustificare una crescita abnorme del debito pubblico. Solo in uno stato federale sovranazionale diventa evidente che un eccesso di debito pubblico può comportare gravi danni a tutti i paesi partecipanti a un’unione monetaria. Come contropartita ai limiti all’indebitamento, i keynesiani ottengono una politica sovranazionale della domanda aggregata e dell’occupazione. In un sistema federale è dunque possibile una finanzia pubblica stabile e ben amministrata come ausilio a un mercato stabile ed efficiente. Se l’Unione europea riuscirà a dotarsi di un’unione fiscale, finanziata da risorse proprie, il modello europeo potrà diventare un solido punto di partenza per la riforma del sistema economico internazionale.
1) Andrew Duff, The rise of post-national democracy: Macron, Brexit and the electoral reform of the European Parliament, EPC Discussion Paper, 10 May 2017; http://www.epc.eu/pub_details.php?cat_id=17&pub_id=7655
2) P. Bofinger, German macroeconomics: the long shadow of Walter Eucken, in G. Bratsiotis, D. Cobham, German macro: how it’s different and why that matters, EPC, 29 April 2016.
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