A lungo, PAC (Politica agricola comune) e Politica regionale hanno assorbito, da sole, gran parte del bilancio Ue.
Ma, oramai da anni, per tener conto di altre esigenze e politiche (ad esempio lotta ai cambiamenti climatici, ecc.) questa situazione è stata gradualmente corretta. Tra l'altro, come noto, in Italia, la mancata spesa di risorse dei Fondi strutturali - al nostro Paese assegnate - ha generato restituzioni di ingenti risorse all'Ue: in Spagna e in Portogallo, ci sono infrastrutture realizzate con denaro stornato dall'Italia per mancata spesa, con tanto di targa che lo ricorda!
All'inizio la politica regionale e di coesione, si è concentrata soprattutto sulle regioni meno sviluppate e sulla cooperazione territoriale; ma ha investito anche in zone in fase di transizione industriale, zone rurali e regioni ultra-periferiche; in zone con alto tasso di disoccupazione, e in aree urbane depresse.
Successivamente, partendo dal presupposto che coesione e competitività sono due facce della stessa medaglia – con la Riforma del 2013 - si è stabilito un ponte tra la politica di coesione, la strategia di Lisbona e la politica macroeconomica dell'Ue, anche se c'era chi si chiedeva se questo approccio sarebbe stato capace di meglio realizzare anche l'obiettivo del superamento del gap delle regioni in ritardo di sviluppo e svantaggiate. E – probabilmente - anche i programmi della futura politica di coesione dovranno prendere in considerazione, sia il modo in cui contribuiranno al conseguimento degli obiettivi di Europa 2020 (una crescita intelligente-sostenibile-e inclusiva), sia il supporto degli investimenti dell'Unione europea al raggiungimento di tali traguardi. Attualmente - come già il Libro bianco sul futuro dell'Unione e il Documento di riflessione sul bilancio Ue - anche La mia regione, la mia Europa, il nostro futuro: Settima relazione sulla coesione economica sociale e territoriale ha rilanciato il dibattito su coesione e bilancio Ue. La Settima Relazione (come il Documento di riflessione sul bilancio Ue) pone sul tappeto una serie di possibili opzioni – e scenari - che ricorderò qui di seguito..
Intanto, un utile stato dell'arte del dibattito odierno fra i Paesi europei, sul futuro della politica di coesione post 2020, ci è stato di recente offerto dalla sintesi dei lavori della 45esima Assemblea generale CPMR - tenutasi a Helsinki il 18-20 ottobre 2017 – fatta da Nick, Direttore della Conference Peripherical Maritime Regions (CPMR).
La CPMR raggruppa 160 regioni di 25 stati dell'Unione europea e oltre.
Inoltre, il 15 novembre 2017, il Consiglio dell'Unione europea ha adottato proprie Conclusioni su “Sinergie e semplificazione per la politica di coesione post-2020”.
Prima di soffermarmi sulle principali conclusioni, e scenari, della Settima relazione Ue sulla coesione, e del Documento di riflessione sul bilancio Ue, rievocherò - quindi - i principali messaggi di questa Assemblea generale della CPMR e del Consiglio Ue (15.11.2017).
STATO DELL'ARTE DEL DIBATTITO ODIERNO
- CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO UE (15 Novembre 2017)
- Il Consiglio dell'Ue su “Sinergie e semplificazione per la politica di coesione post-2020” del 15 novembre scorso ha invitato la Commissione europea ad analizzare complementarietà e sovrapposizioni tra gli strumenti Ue. I ministri intravedono possibili benefici in una ”armonizzazione volta alla semplificazione delle norme che regolano tutti gli strumenti dell'Ue “ “progetti simili dovrebbero essere trattati in maniera analoga indipendentemente dalla fonte di finanziamento all'interno del bilancio Ue o dalla modalità di gestione” e le norme in materia di concorrenza (necessarie per il funzionamento del mercato interno) “dovrebbero prevedere un trattamento coerente di progetti simili ..tenendo conto nel contempo delle specificità dei settori dell'agricoltura e della pesca”. Il Consiglio ribadisce la “necessità di una chiara ripartizione delle responsabilità tra il livello dell'Ue e il livello nazionale e un più rigoroso rispetto del principio di sussidiarietà, sulla base della reciproca fiducia” - l'opportunità di “un sistema di attuazione - e indicatori - più semplice e mirato”. Chiede di esaminare la “possibilità di un reciproco ravvicinamento delle norme” e di “mantenere e incoraggiare un approccio integrato (..) compresa la possibilità di elaborare programmi operativi multi-fondo” ecc.
MESSAGGI DELLA 45ESIMA ASSEMBLEA GENERALE DELLA CPMR - Nick Direttore della CPMR - relazionando i principali messaggi della 45esima Assemblea generale, (che si trattati dei possibili futuri tagli alla politica di coesione, del futuro del Fondo sociale europeo, del collegamento tra politica di coesione e il Semestre europeo, del focus della politica di coesione) – ha elaborato un vero e proprio stato dell'arte del dibattito ad oggi.
A- Politica di coesione: possibili futuri tagli? - Al Direttore generale della Politica regionale (DG REGIO) della Commissione europea, la CPMR chiede di sviluppare alcuni possibili scenari di tagli alla politica di coesione:
- Scenario 1 (15% di tagli) - Questo significherebbe sostegno solo per le regioni meno sviluppate. Le regioni interessate sarebbero i Pesi coesione, Grecia, Portogallo, alcune regioni della Spagna, le regioni del sud dell'Italia,la maggior parte delle regioni ultraperiferiche
- Scenario 2 (30% di tagli) - Questo significherebbe sostegno per Paesi coesione (cohesion countries) Germania e Portogallo
- Scenario 3 (niente tagli): Questo significherebbe sostegno per tutte le regioni. Le regioni in transizione coprirebbero regioni tra il 75% e il 100%
B- Fondo sociale europeo - C'è un forte rischio che il FSE sia tirato fuori dalla politica di coesione
C- Collegamento tra la politica di coesione e il Semestre europeo - Dall'attuale forte pressione, da parte della Commissione europea, per integrare la politica di coesione nel processo del Semestre europeo, sembrano emergere queste sfide:
- far quadrare i programmi di 7 anni della Politica di coesione con il ciclo annuale del semestre europeo
- approccio molto top down del Semestre europeo
- molte riforme strutturali nel quadro del Semestre europeo non hanno niente a che vedere con gli obiettivi della politica di coesione
Nick Direttore della CPMR - riferendosi al collegamento coesione/semestre europeo - enfatizza 2 opzioni :
- O la Politica di coesione sostiene il Semestre europeo nel modo attuale, in casi particolari quali modernizzazione della pubblica amministrazione, Fondo ESI collegati agli obiettivi della politica di coesione, bisogno d i flessibilità per le autorità manageriali
- O la Politica di coesione sostiene la strategia Ue per crescita & occupazione. Se questa strategia è il Semestre europeo, allora il Semestre dovrebbe essere completamente riformato ( niente meccanismo di sanzione, più democrazia / e meno top down, coinvolgimento formale delle regioni)
D- Focus della politica di coesione - Corina Cretu, Commissaria della Politica regionale, ha già dichiarato che “la Politica di coesione dovrebbe focalizzarsi su poche aree politiche come ora”. Da parte sua, Nick (relazionando i lavori della 45esima Assemblea generale CPMR ) - circa le priorità - rileva, in particolare, due possibili opzioni:
- le priorità della politica di coesione dovrebbero essere basate o dove aggiungono più valore o dove sono più efficienti: in questo caso c'è da definire il ruolo della politica di coesione nei confronti delle altre politiche Ue e programmi; e c'è da definire gli obiettivi di ciascun fondo evitando sovrapposizioni.
- o ci dovrebbe essere concentrazione delle priorità a livello regionale (concentrazione tematica intelligente e regionale):
E' evidente che – tra non molto - ci sarà da valutare, e da scegliere.
Ma passiamo alla Settima Relazione Ue sulla coesione quali sono le sue principali conclusioni? E quali scenari evidenzia, in merito al futuro della politica di coesione post-2020?
LA SETTIMA RELAZIONE SULLA COESIONE
- La Settima Relazione sulla coesione fa il punto sullo stato di salute delle regioni nell'Unione europea, trae insegnamenti dal ricorso ai Fondi per la coesione durante gli anni della crisi, e definisce il contesto e la politica di coesione dopo il 2020. In estrema sintesi, qui di seguito, alcune sue constatazioni, conclusioni, e possibili opzioni per il post-2020..
Negli ultimi 10 anni, la politica di coesione europea ha aiutato le regioni a riprendersi dallo shock della crisi economica, ma le disparità territoriali in campi come la disoccupazione e l'innovazione industriale sono aumentate invece di assottigliarsi.
L'economia europea è in ripresa ma permangono disuguaglianze tra i vari Stati membri e al loro interno. Le regioni stanno crescendo, ma non allo stesso ritmo. Molte regioni il cui livello di ricchezza è prossimo alla media dell'UE sembrano bloccate in una "trappola del reddito medio". Alcune hanno sopportato i costi della globalizzazione senza però ricavarne vantaggi, spesso con forti perdite di posti di lavoro e senza riuscire a compiere la trasformazione industriale. Avranno bisogno di ulteriore sostegno finanziario per promuovere la creazione di posti di lavoro e i cambiamenti strutturali.
Regioni e città
- La Relazione valuta (tra l'altro) in che modo le regioni e le città possono contribuire a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e al raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalla strategia Europa 2020. In effetti questa Relazione sulla coesione è stata presentata nel giorno di apertura della Settimana europea delle regioni e delle città, quest'anno dedicata proprio al futuro della politica di coesione (dal 9 al 12 ottobre 2017, centinaia di responsabili di progetti, amministratori locali e politici nazionali si sono incontrati per discutere di come sono stati usati gli investimenti dell'UE negli ultimi dieci anni e di ciò che resta da fare nel periodo post-2020) .
Dalla Relazione emerge che le città - e le regioni - devono fronteggiare una serie di problemi di sviluppo e crescita potenziale: questo è uno dei motivi principali per cui la politica di coesione ricorre a un approccio integrato che tiene conto delle esigenze e delle opportunità locali, per le quali andranno selezionate priorità di investimento.
Riconoscendo l'importanza delle città nella riuscita della strategia Europa 2020 (congiuntamente al sempre maggiore riconoscimento del valore aggiunto dell'approccio territoriale integrato), la dimensione urbana della politica di coesione è stata significativamente rafforzata nel periodo 2014-2020. Almeno il 50% delle risorse del FESR per questo arco di tempo sarà investito in aree urbane e lo stanziamento potrà essere incrementato in un secondo momento. Circa 10 miliardi di euro provenienti dal FESR verranno assegnati direttamente alle strategie integrate per lo sviluppo sostenibile dell'ambiente urbano, che circa 750 città dovranno trasporre sul piano pratico. Per quanto concerne il FESR, gli Stati membri sono obbligati a destinare 4 almeno il 5% delle proprie dotazioni nazionali del FESR (nell'ambito dell'obiettivo "investimenti a favore della crescita e della creazione di posti di lavoro") per sostenere le strategie per lo sviluppo urbano sostenibile integrato laddove le autorità urbane sono responsabili almeno delle funzioni relative alla selezione delle operazioni.
Inoltre, sono stati introdotti nuovi strumenti per favorire l'innovazione e la sperimentazione nel settore dello sviluppo urbano (Azioni urbane innovative, articolo 8 del regolamento FESR) e per approfondire la discussione sull'attuazione della dimensione urbana (Rete di sviluppo urbano, articolo 9 del regolamento FESR).
L'Unione europea ha bisogno di maggiore coesione (Investimenti – Raggiungimento obiettivi 2020) - Gli investimenti pubblici nell'UE sono scesi dal 3,4% del Pil nel 2008 al 2,7% nel 2016 (numerosi Stati hanno drasticamente ridotto le loro spese a favore della crescita). La grande crisi, sebbene sia passata, ha evidentemente lasciato cicatrici in molte regioni che avranno bisogno della politica di coesione per affrontare le sfide di oggi e di domani. Gli investimenti pubblici nell'UE sono ancora inferiori ai livelli precedenti la crisi ma le regioni - e gli Stati membri - hanno bisogno di ulteriore sostegno per affrontare le sfide individuate nel Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell'UE (la rivoluzione digitale, la globalizzazione, i mutamenti demografici e la coesione sociale, la convergenza economica e i cambiamenti climatici). La relazione evidenzia anche che il livello attuale degli investimenti è insufficiente a raggiungere gli obiettivi di produzione energetica a partire da fonti rinnovabili e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra fissati per il 2030. Tutte le regioni dell'UE avranno quindi bisogno di maggiori finanziamenti per realizzare la decarbonizzazione.
Saranno necessari investimenti significativi affinché l'attuale ripresa economica possa proseguire. La politica di coesione - costituendo un'importante fonte di investimenti - negli ultimi 10 anni, ha creato direttamente 1,2 milioni di posti di lavoro nell'UE. Questa politica fornisce un finanziamento equivalente all'8,5 per cento degli investimenti pubblici dell'UE: cifra che passa al 41 % per l'UE-13 e a più del 50% per un certo numero di paesi.
Anche i paesi che non rilevano della politica di coesione profittano della ricadute degli investimenti nei paesi beneficiari: direttamente (un'azienda può intervenire come sub-appaltatore nel quadro di un progetto finanziato dall'Ue in un altro stato membro) o indirettamente (grazie all'incremento dei redditi nei paesi beneficiari dopo investimenti dell'Ue, e dunque grazie al rafforzamento degli scambi commerciali).
La settima Relazione sulla coesione misura la distanza delle regioni dagli obiettivi nazionali per il 2020 proposti dagli Stati membri. Sebbene “ci sia stato qualche avvicinamento agli obiettivi di Europa 2020 tra il 2010 e il 2015, la velocità dei progressi non è sufficiente a raggiungerli entro il 2020.
“ Le regioni più sviluppate sono le più vicine a raggiungerli, ma quelle meno sviluppate hanno fatto più progressi.
“ Le regioni di transizione (quelle intermedie) non hanno fatto quasi alcun progresso e verranno raggiunte dalle meno sviluppate entro il 2020 se il trend continua così”.
Il dato sicuramente positivo è che dal 2007, la politica di coesione (che vale l'8,5% degli investimenti pubblici nell'Ue) ha creato 1,2 milioni di posti di lavoro, ma il tasso medio di disoccupazione nell'Unione (8,6%) resta ancora superiore a quello del 2008 (7%).
Nel 2016, il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni nell'Ue ha superato i livelli pre-crisi per la prima volta (al 71%): ha raggiunto un livello superiore di un punto percentuale al 2008, ma è ancora al di sotto dell'obiettivo - del 75% per il 2020 - fissato nella strategia Europa 2020.
Rafforzare il collegamento tra la politica di coesione e la governance dell'UE ? - Affinché gli investimenti attinenti la politica di coesione siano performanti, e affinché ogni euro speso sul terreno dia risultati – sottolinea la Settima Relazione - è opportuno mettere in piedi un quadro macroeconomico solido e un contesto favorevole alle aziende.
Già il quadro 2014-2020 stabilisce un nesso tra la politica di coesione e la governance economica dell'Ue. L'insieme dei programmi 2014-2020 della politica della coesione hanno preso in conto le principali Raccomandazioni per Paese.
La politica di coesione è attualmente subordinata al Semestre europeo – Questa subordinazione alla governance economica dell'UE impone r certe condizioni da rispettare, e cioè:
- le «condizioni ex ante», che sono le condizioni preliminari cui gli Stati devono corrispondere per beneficiare della politica di coesione. Riguardano un gran numero di settori, in particolare il rispetto della legislazione in materia di efficacia energetica o di mercati publici, la pianificazione degli investimenti per l'innovazione, i trasporti o l'economia digitale, e le riforme dell'insegnamento, e la messa in opera delle raccomandazioni per Paese;
- le «condizioni macroeconomiche», che sono delle misure che collegano ancor di più i Fondi strutturali al Semestre europeo e alle diverse procedure di governance economica.. Ad esempio, se uno Stato membro non prende misure efficaci o correttrici nel contesto dei principali meccanismi di governance economica dell''UE (procedura de deficit eccessivo, procedure per squilibrio eccessivo) o non mette in opera le misure preconizzate da un programma di sostegno alla stabilità, gli impegni o pagamenti destinati ai programmi di questo Stato possono essere sospesi in tutto o in parte.
Una prima valutazione (marzo 2017) della Commissione europea ha rilevato che “le condizioni ex ante” della politica di coesione incitavano molto gli Stati membri e le Regioni a procedere a riforme che, altrimenti, sarebbero state rinviate o non sarebbero state messe in opera. E hanno dato luogo a necessarie modifiche legislative, in più campi di azione (l'istruzione, il mercato del lavoro, la salute o l'inclusione sociale ecc.).
Quando le «condizioni ex ante» esigevano specificamente il rafforzamento, e la riforma - delle Amministrazioni, la stessa azione in tal senso permetteva di migliorare il coordinamento e la comunicazione tra ministeri, agenzie, collettività regionali e locali e altre parti.
La Commissione ha anche lanciato l'«initiative de rattrapage» per aiutare le regioni a basso reddito e a debole crescita a definire e mettere in opera le grandi riforme necessarie per migliorare la loro competitività.
In questo contesto una iniziativa pilota della durata di un anno in Polonia (in collaborazione con esperti della Commissione e della Banca mondiale che lavorano sul terreno con le autorità locali) ha mostrato risultati promettenti; e ha messo a disposizione degli Stati membri strumenti per condividere expertise e buone pratiche, e per scambi tra pari, in vista di rafforzare le loro capacità istituzionali e di migliorare il modo con cui gestiscono gli investimenti dei Fondi strutturali
POSSIBILI SCENARI PER IL POST 2020 - Come il Documento di riflessione della Commissione europea sul futuro delle finanze dell'Unione europea, la Settima relazione sulla coesione rileva le conseguenze di una scarsa qualità istituzionale (riduzione dell'impatto degli investimenti, e freno per la crescita economica); e riconosce che potrebbe essere necessario rafforzare il legame tra la politica di coesione e la governance economica dell'Ue per sostenere le riforme a favore di un contesto propizio alla crescita.
Entrambi i documenti delineano anche una serie di possibili opzioni – e scenari – per il post-2020. Li ho sintetizzati nel quadro sinottico che segue.
QUADRO SINOTTICO - LA POLITICA DI COESIONE POST-2020: POSSIBILI
SCENARI ED OPZIONI
-- Le opzioni che emergono dal Documento di riflessione della Commissione europea sul futuro delle finanze dell'Unione europea --
Per quanto riguarda la coesione, questo documento evidenzia settori in cui la politica di coesione ha un impatto positivo (ad. es. sostegno alle piccole e medie imprese, assistenza sanitaria e infrastruttura sociale, trasporti e infrastruttura digitale).
Pone la questione se la politica di coesione debba investire al di fuori delle regioni meno sviluppate e di quelle transfrontaliere.
E - oltre le questioni relative alla copertura territoriale e le priorità di investimento - valuta anche una serie di alternative per migliorare l'attuazione della politica di coesione:
- un unico insieme di norme per i fondi esistenti garantirebbe investimenti più coerenti e semplificherebbe il lavoro dei benificiari.
E – per garantire maggiore complementarietà tra la politica di coesione e i finanziamenti per l'innovazione o le infrastrutture - si potrebbe adottare un corpus unico di norme per la politica di coesione e altri strumenti di finanziamento (con programmi e progetti della stessa tipologia)
- il sistema di assegnazione dei fondi potrebbe essere rivisto aggiungendo criteri collegati alle sfide che l'Unione europea deve affrontare dalla demografia alla disoccupazione, all'inclusione sociale e la migrazione, dall'innovazione al cambiamento climatico
- si potrebbero innalzare i livelli di cofinanziamento nazionale della politica di coesione, al fine di calibrarli meglio ai diversi paesi e regioni e accrescere il senso di titolarità in relazione alla politica
- una parte non assegnata dei finanziamenti potrebbe rendere la politica di coesione più flessibile e in grado di rispondere a nuove sfide più velocemente;
- l'obiettivo di una più rapida attuazione e di una transizione più fluida fra i periodi di programmazione potrebbe essere raggiunto adottando ad esempio norme più rigide sul disimpegno, abbreviando le procedure per la chiusura dei programmi, accelerando i processi di designazione delle autorità di gestione e i processi di programmazione e rendendoli più flessibili;
- si potrebbe potenziare la complementarità tra strumenti finanziari. Il coordinamento a monte, l'applicazione delle stesse norme e una più chiara delimitazione degli interventi potrebbero garantire la complementarità tra il Fondo europeo per gli investimenti strategici, il nuovo Fondo di fondi paneuropeo di venture capital e gli strumenti di prestito, garanzia e capitale azionario gestiti dagli Stati membri nell'ambito della politica di coesione;
- infine, la gestione della politica è diventata sempre più complessa. È quindi necessario un approccio molto più radicale di semplificazione dell'attuazione.
Più in generale, il documento sul futuro delle finanze dell'Unione europea afferma che tutti i finanziamenti Ue devono concentrarsi su settori in cui è possibile ottenere il più alto valore aggiunto (inclusione sociale, occupazione, competenze, ricerca e innovazione, cambiamento climatico, energia e transizione ambientale).
E sottolinea la necessità di affrontare i fenomeni della migrazione e della globalizzazione.
-- Le opzioni della Settima relazione sulla coesione --
La Relazione - sottolinea la stessa Commissione europea - “mostra come l'impatto della globalizzazione, della migrazione, della povertà e della mancanza di innovazione, del cambiamento climatico, della transizione energetica e dell'inquinamento non si limiti alle regioni meno sviluppate. Sostiene (tra l'altro) che i futuri finanziamenti della cooperazione transfrontaliera dovrebbero mettere in comune servizi pubblici e “continuare a risolvere problemi quali mancanza di collegamenti in settori strategici compresi i trasporti.
Senza condizionare la proposta definitiva della Commissione europea, la Relazione alimenta la discussione sulla politica di coesione dopo il 2020. E suggerisce una politica di respiro europeo, finalizzata a tre obiettivi principali:
- gestire la globalizzazione sostenendo la trasformazione dell'economia, l'innovazione la modernizzazione industriale, e l'adattamento delle tecnologie . Poiché solo una manciata di regioni dell'UE possono svolgere oggi un ruolo di locomotiva, sono necessari ulteriori investimenti in innovazione, digitalizzazione e decarbonizzazione. Oltre ai finanziamenti è necessario incoraggiare collegamenti efficienti tra i centri di ricerca, le imprese e i servizi.
- non lasciare nessuno indietro: per contrastare la disoccupazione, aiutare le persone a sviluppare le proprie competenze e a creare imprese, combattendo al contempo l'esclusione e la
discriminazione, saranno necessari ulteriori investimenti. Alcune regioni rischiano di perdere gran parte della popolazione, mentre molte città subiscono la pressione delle moltissime persone in arrivo in cerca di prospettive migliori, tra cui migranti. E, se da un lato l'occupazione nell'UE ha superato i livelli precedenti, dall'altro il tasso di disoccupazione, specialmente tra i giovani, è ancora superiore ai valori precedenti la crisi.
- sostenere le riforme strutturali – Come il Documento di riflessione sul bilancio, la Relazione sulla coesione riconosce che può essere necessario rafforzare il collegamento tra la politica di coesione e la governance economica dell'UE per sostenere riforme che creino un contesto favorevole alla crescita.
E presenta più opzioni circa il futuro meccanismo di attuazione di questa politica.
- Prevedere un corpo di regole unico per la politica di coesione e gli altri strumenti di finanziamento dell'Ue (COSME, Horizon 2020) investendo nello stesso tipo di progetti, per semplificare la vita dei beneficiari. Regole identiche e una delimitazione più chiara degli interventi potrebbero assicurare una migliore complementarietà con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (EFSI);
- Rivedere il sistema di assegnazione dei Fondi, aggiungendo nuovi criteri (diversi dalla ricchezza regionale) in collegamento con le sfide cui è confrontata l'Ue (evoluzione demografica, disoccupazione, migrazione, cambiamento climatico)
- Aumentare il livello di cofinanziamento per incoraggiare una buona gestione delle spese e la proprietà
- Riservare, all'inizio del periodo di budget, una Parte non assegnata del finanziamento per far fronte agli imprevisti e potere reagire più rapidamente a nuove sfide
__________FINE DEL QUADRO SINOTTICO__________________________________
Tra non molto, ci sarà da scegliere.
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